佛山南海推动同价同权加快集体土地入市 增减挂钩复垦复绿建设都市“绿肺”

• 2021-08-18 14:23:54 来源：南方日报

佛山南海大冲科技生态工业园，昔日连片的老旧厂房经过拆除后化成平地。涉及11个集体经济社的土地经过整合后，将打造成占地千亩的战略性新兴产业园，重点引入新能源、新材料等产业，成为南海推进城乡融合发展的又一标杆项目。

2019年7月，省委深改委同意南海区建设广东省城乡融合发展改革创新实验区(下称“实验区”)，鼓励南海区大胆试、大胆闯、自主改，为粤港澳大湾区世界级城市群城乡高质量融合发展探索新模式。

两年来，南海区将制度建设贯穿实验区建设的全过程，着力构建以集体土地入市机制为核心的城乡土地要素市场化配置政策体系，以土地置换和混合开发机制为核心的推动城乡空间集聚政策体系，以利益均衡机制为核心的城市更新(“三旧”改造)政策体系，破解土地碎片化难题。

截至目前，南海累计拆除4.8万亩村级工业园，启动建设2个万亩和20个千亩连片现代主题产业园，初步建成5个万亩连片农业示范片区，近三年复垦复绿超5500亩、新增绿化面积2.4万亩，“东部城市、中部产业、西部生态”的主体功能区格局初显。

破除土地壁垒

推动同价同权加快集体土地入市

城乡区域发展不平衡是广东高质量发展的最大短板。国有与集体土地同地不同权不同价，则是阻碍城乡融合的障碍。推动实验区建设，南海重点做好土地文章，通过体制机制创新，激活农村集体土地，让更多沉睡的农村集体土地顺畅地走进市场。

过去两年，南海通过构建以集体土地入市机制为核心的城乡土地要素市场化配置政策体系，对产业落后、零星分散、利用低效的农村集体经营性建设用地进行统筹整合、统一招商入市，推进集体土地整备税费制度改革。

为了推动城乡土地同价同权，南海区积极为集体土地松绑，率先探索租赁产权登记，允许承租人办理土地使用权登记，有效保障了用地企业权益，大大提高了集体土地的市场吸引力;畅通抵押质押融资渠道，在全国首创允许租金收益权质押，截至今年6月底，集体建设用地累计融资贷款超50亿元。

此外，南海还在全国率先探索产业载体项目分割销售，允许集体土地上的产业载体办理预售及分割登记、分拆销售，进一步释放集体建设用地权能，帮助用地企业提高资金运转效率。

位于南海西樵镇的五八科创园是全国首例集体建设用地产业载体分割销售项目。为平衡村改工作中多元主体的利益关系，项目创新集体土地流转出让收益的方式，通过“一次性收取流转出让金+逐年收取公共设施租金(设定递增方式)”，在保障村集体长期收益的同时，减轻受让方的前期资金压力，从而降低集体土地入市门槛。项目首期目前已完成招商工作，落户企业涵盖智能装备制造、新材料、电子信息等高科技领域。

为了鼓励集体土地入市，南海还创新利益共享机制，努力降低入市税负，实现土地出让除企业所得税、印花税外的零税负，累计减免税费超7亿元。同时明确规定，集体土地入市收益85%以上归属村集体，工业用地“集转国”出让地价款全额返还给村集体，引导村集体提留不少于40%收益用于村集体长远发展。

通过一系列举措，南海区集体与国有建设用地逐步趋向同权同价，城乡统一、国集互补的建设用地市场初步形成，集体土地入市积极性、市场吸引力大为提升。全区70%以上的产业用地来源于集体建设用地，工业用地成本明显降低，吸引了腾龙数据中心等百亿级项目在集体土地上落户。

土地大腾挪

碎片化土地“化零为整”连片开发

破解城乡二元结构，推动城乡融合发展，还面临着土地利用碎片化难题。由于早期规划统筹不足，珠三角地区早期的城乡开发建设相对较为无序，土地碎片化问题较为突出，城乡发展受阻，地区高质量发展遇到困境。

南海是土地利用碎片化的典型，全区拥有农村集体经济组织2300多个，集体建设用地权属分散的问题突出;全区村级工业园总面积占现状工业用地的58%，面积在100亩以下的占比高达43%，年创税收只占全区年税收9%。

以土地连片改造开发为抓手，两年来南海区强化规划引领，创新体制机制，初步构建了以土地置换和混合开发机制为核心的推动城乡空间集聚政策体系，以利益均衡机制为核心的城市更新政策体系。

为了推动土地连片改造，南海在全省首创建立集体土地整备中心，推动村集体将土地委托整备中心统筹开发;在全国率先探索“产业+社区、国有+集体、出让+出租，以产业开发为主”的混合开发，允许国有和集体土地连片置换，将不同权属、不同用途的土地整合入市，统一规划、统一建设、统一运营。

位于龙高路与九江大道交会处的临港国际产业社区项目前身是占地3000多亩的金属材料市场，由于产业低端，最低一年只贡献了500万元税收。打开金属材料市场调整所有权前的地图，宛如一个打翻了的调色盘，土地历史所有权界线纵横交错，权属涉及24个经济社。

为实现统一、集中、连片开发，南海在临港项目土地整理前以及项目推进过程中，创新思维，对所有权进行调整。前期先将土地所有权进行了合并和调整，按份额比例共有的形式重新核发土地所有权证，把土地整合成四大片区，增强了土地整理的可控性。在推进过程中，对整理区域逐一击破，动态调整所有权，使征租区域集中连片。

按照规模连片、高效集聚的要求，两年来南海积极整合利用国有和集体建设用地，全力推动18.9万亩村级工业园腾空间、调结构、转业态、优环境，今年以来，村改已完成拆除改造13018.6亩，占全年目标任务的43.4%，推动城乡产业空间重构。

在整合土地的基础上，南海正全新规划建设20个千亩、2个万亩连片现代主题产业园，积极探索房地产反哺工业的联动改造机制，要求“工改居”项目同时承担同等面积的“工改工”项目，拓宽工业用地空间。目前，南海全区工业用地占建设用地的比例已经达到40%，高于很多地区，让制造业的持续发展得到了保障。

重构生态空间

增减挂钩复垦复绿建设都市“绿肺”

推动城乡融合发展，城市要强，乡村也要强。两年来，南海致力推动农业农村高质量发展。

为了保护和利用好近60万亩农用地，南海区出台集约奖补政策，实施政府统收统管，致力推动农地连片集中开发，重点打造九江鱼花科技创新核心区示范区、西樵渔耕粤韵生态养殖区、里水万顷洋农业示范区(万顷园艺世界)等万亩连片农业示范片区，推动农业规模集聚发展，推动农业农村空间重构。

此外，南海还积极探索建立农地资源转移补贴机制，将零散耕地和农田向永久基本农田集中区转移集聚;通过建设现代农业产业研究院，围绕水产、花卉等特色优势农业产业建立种质资源库，开展种业种苗科技创新与技术攻关，建成国内知名的鱼苗育种产业集中区和全国四大蝴蝶兰集散地，提升农业质量和竞争力。

在增加制造业产业、农业用地的同时，南海还致力增加生态空间，强化生态用地连片统筹、系统修复，推动生态空间重构。

两年来，南海创新生态用地腾退动力机制，探索将耕地占补平衡、增减挂钩政策拓展到湿地、林地和水域等生态用地，逐步实现生态用地占补平衡，对生态用地修复给予用地指标奖励，有力推动了生态用地整理。

位于南海区丹灶镇的金沙岛国家湿地公园生态修复项目，原来的砂石码头、仓库、厂房、堆场等违章经营性建筑被陆续关停清理。为实现生态环境修复效果及解决用地供需的矛盾，南海区积极利用增减挂钩政策对片区进行复垦。

随着项目的推进，金沙岛将围绕“让湿地公园成为人民群众共享的绿意空间”的总体定位，通过岛外生态湿地修复、基础设施建设、特色文旅项目开发、环境全面整治提升、沿线村落人居环境提升等方式，将生态保护、资源合理利用、人文旅游三者有机结合，打造国家级生态名片。

数据显示，近三年来南海复垦复绿超5500亩、新增绿化面积2.4万亩，实施8个万亩和5个千亩公园建设行动、河心岛生态修复工程和城市公园计划，保护和修复极其宝贵的生态环境，建设都市“绿肺”，初步探索出一条工业城市的生态文明建设新路径。(孙景锋)

标签： 生态工业园 新兴产业园 标杆项目 探索新模式

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